SENEGAL-Hydrocarbures : autopsie d’un secteur vivant

Encore en phase de développement et évalué pour la première fois dans le cadre de l’Indice de gouvernance des ressources naturelles (RGI) de Natural Resource Governance Institute (NRGI), le secteur des hydrocarbures du Sénégal obtient un score de 82 sur 100 dans l’édition 2021 de l’indice. Nous vous proposons un condensé des bons points d’un secteur qui, paradoxalement, suscite beaucoup de polémique.

Ce score, qui positionne le secteur dans la plus haute tranche de performance « Bien » de l’Indice de gouvernance des ressources naturelles ‘RGI), est soutenu par des règles et pratiques de ce même niveau « Bien » dans chacune des trois composantes « Réalisation de la valeur » (76 sur 100), « Gestion des revenus » (95) et « Conditions générales de gouvernance » (75).

• Les scores sont particulièrement élevés dans les deux premières composantes parce que le cadre juridique et les principaux projets dans le secteur sont encore en phase de développement.

• Le score global de 82 du secteur au Sénégal est aussi dû au fait que le pays jouit globalement de bonnes conditions générales de gouvernance.

• De plus, les mécanismes de transparence et de redevabilité concernant le régime fiscal, la production, les paiements, la gestion budgétaire et la dette sont bien intégrés dans les règles et les pratiques du pays.

• Par ailleurs, les règles et pratiques relatives aux flux financiers entre l’Etat et PETROSEN sont relativement claires, en attendant la loi sur la gestion des revenus d’hydrocarbures ; mais des pistes d’amélioration existent sur les règles de transparence relatives à l’attribution des titres.

• Enfin, les scores des deux secteurs, mines et hydrocarbures, se trouvent dans la plus haute tranche de performance du RGI. Toutefois, le secteur des hydrocarbures performe mieux, probablement parce qu’il est encore à ses débuts et plusieurs indicateurs du RGI sont donc non applicables.

REALISATION DE LA VALEUR

Cette composante, qui évalue les performances du pays dans sa capacité à générer de la valeur et des revenus du secteur des hydrocarbures, enregistre un score de 76 points sur 100, et se place dans la tranche « Bien ». Ce résultat découle en premier lieu du bon niveau des mécanismes relatifs à l’imposition. La réalisation de la valeur comprend quatre sous composantes : l’attribution des titres, l’imposition, l’impact local, et les entreprises publiques.

Procédures d’attribution des titres

Avec un score de 63 sur 100, l’attribution des titres se situe dans la tranche de performance « Satisfaisant », les procédures à suivre avant, pendant et après l’attribution étant globalement bien décrites.

Ce score pourrait être amélioré par : l’obligation pour le Ministère du Pétrole et des Energies de rendre publique la liste des demandeurs de titres ; l’obligation pour le personnel de l’Etat et des entreprises publiques de déclarer publiquement ses participations dans les entreprises opérant dans le secteur ; l’obligation par le même ministère de divulguer et rendre accessibles à tous, les informations sur les propriétaires effectifs des titres pétroliers et gaziers ; ainsi que la publication exhaustive des contrats pétroliers et gaziers y compris de leurs avenants et annexes.

Par ailleurs, des dispositions instituant des voies de recours des candidats dans les procédures d’octroi pourraient être intégrées dans le cadre juridique. Il est à noter qu’à la clôture de la présente évaluation fin décembre 2020, le cadastre pétrolier n’était pas encore accessible à tous, et sa mise en ligne a eu lieu le 18 mai 2021.

Imposition

La sous-composante « Imposition » se positionne solidement dans la plus haute tranche de performance « Bien » avec un score de 90 sur 100. Les mécanismes qui gouvernent la génération des revenus pétroliers et gaziers du Sénégal sont en place, notamment le régime fiscal ainsi que les exigences de transparence et de redevabilité sur la production et les paiements à l’Etat.

Toutefois, la Cour des comptes pourrait plus régulièrement auditer l’administration fiscale et rendre public ses rapports afin de permettre aux citoyens de s’assurer de l’efficacité des mécanismes de collecte et d’utilisation des revenus du secteur. L’ITIE Sénégal pourrait également présenter de manière exhaustive les divulgations sur les paiements du secteur, projet par projet, pour tous les projets du secteur.

Impact local

La sous-composante « Impact local » s’établit aussi dans la tranche de performance « Bien », avec un score de 75 sur 100. Le code de l’environnement exige à juste titre la réalisation d’études d’impact et de plans de gestion environnementale et sociale, ainsi que la réinstallation des populations affectées par les projets.

Le gouvernement pourrait améliorer ce score en rendant, la divulgation des études d’impact et des plans de gestion environnementale et sociale, obligatoire pour toutes les compagnies pétrolières et gazières étant donné leur rôle clé dans le suivi des impacts locaux des projets par les parties prenantes.

Entreprises publiques

La sous-composante « Entreprises publiques », dans laquelle l’indice évalue PETROSEN, l’entreprise d’Etat opérant dans le secteur, se trouve dans la plus haute tranche de performance « Bien » avec un score de 76 points. Les règles et pratiques relatives aux flux financiers entre l’Etat et PETROSEN sont relativement claires, en attendant la loi sur la gestion des revenus d’hydrocarbures.

Toutefois, le gouvernement pourrait rendre obligatoires l’examen par l’Assemblée Nationale des rapports annuels de l’entreprise d’Etat et leur divulgation. La mise en place par le gouvernement d’un conseil d’administration constitué des personnes indépendantes de l’Etat, comme au Ghana, aiderait aussi à limiter d’éventuelles influences politiques sur l’entreprise d’Etat.

Enfin, PETROSEN pourrait divulguer, notamment sur son site web, ses rapports annuels, y compris ses coûts relatifs aux exploitations conjointes, projet par projet et à ses emprunts, ainsi qu’un code de conduite pour sensibiliser ses parties prenantes sur ses valeurs et principes, notamment en matière de lutte contre la corruption et les conflits d’intérêts.

GESTION DE REVENUS

La composante « Gestion des revenus » enregistre un score de 95 points sur 100 et se situe dans la plus haute tranche de performance « Bien ». Elle comprend trois sous-composantes : la budgétisation nationale, les transferts infranationaux et les fonds souverains. Mais les deux dernières sont pour le moment non applicables pour ce secteur au Sénégal.

Budgétisation nationale

La sous-composante « Budgétisation nationale » s’établit dans la plus haute tranche de performance « Bien » avec un score de 95. Ce score se justifie par l’adoption et la mise en œuvre par le Ministère des Finances et du Budget de bonnes pratiques comme la divulgation systématique des lois de finance, des projections de revenus pétroliers et gaziers, des rapports d’exécution budgétaire et du niveau de la dette.

Le gouvernement et l’ITIE Sénégal pourraient mettre à jour le portail de données ouvertes en incluant les données telles que les volumes des réserves d’hydrocarbures et de production de gaz.

Transferts infranationaux

Dans le RGI, les transferts infranationaux sont les transferts de l’Etat central vers les collectivités territoriales. Cette sous-composante est considérée, pour le moment, comme non applicable, car le gouvernement sénégalais n’a pas (à la date de clôture de cette évaluation fin 2020), exprimé une intention de mettre en place un tel mécanisme dans le secteur.

Le transfert de revenus pétroliers et gaziers aux collectivités n’est pas une pratique courante dans le monde, et l’est encore moins pour des exploitations offshores (en mer) et les pays non fédéraux. Dans le cas du Sénégal, pays non fédéral, non seulement les principaux projets sont encore en phase de développement mais ils sont aussi principalement offshores.

Fonds souverains

Cette sous-composante ne s’applique pas au secteur au Sénégal, car il n’existe pas encore de fonds souverain dans le secteur des hydrocarbures au sens du RGI, c’est-à-dire un fonds dédié au secteur et investissant principalement à l’étranger. Le Sénégal possède le Fonds Souverain d’Investissements Stratégiques (FONSIS), mais dont les ressources proviennent de plusieurs secteurs.

Le gouvernement envisage la création d’un fonds générationnel, qui aura une gouvernance et une politique d’investissement propres, et dont la dotation sera définie dans la loi relative à la gestion des revenus d’hydrocarbures.

CONDITIONS GÉNÉRALES DE GOUVERNANCE

Il convient de souligner qu’à la différence des deux premières composantes, NRGI ne produit pas, elle-même, les indicateurs de cette dernière, mais s’appuie sur les données de sources externes et publiques crédibles, notamment les indicateurs mondiaux de gouvernance et le répertoire des données ouvertes. Cette composante évalue un contexte de fond qui conditionne les activités dans tous les secteurs.

Le cadre général de la gouvernance au Sénégal se trouve dans la plus haute tranche de performance « Bien », avec 75 points sur 100. Cette performance s’explique par le fait que toutes ses sous-composantes enregistrent une note supérieure à 60 points, en particulier : contrôle de la corruption (85) ; stabilité politique et absence de violence (79) ; et voix et redevabilité (79). Le Sénégal dispose ainsi d’un socle solide en matière de gouvernance générale du pays.

ÉCART ENTRE LES RÈGLES ET LES PRATIQUES

L’écart moyen, entre les pratiques et les règles, dans le secteur des hydrocarbures, au Sénégal, est de +4, c’est-à-dire qu’en moyenne, plusieurs bonnes pratiques ont été mises en place avant le développement des règles, comme la divulgation des études d’impact et des plans de gestion environnementale et sociale.

Composante par composante, on remarque toutefois dans le secteur un contraste entre, d’une part, la faiblesse des règles de redevabilité des entreprises publiques, et, d’autre part, la faiblesse de certaines pratiques en matière d’imposition, en ce qui concerne notamment la périodicité de divulgation des rapports d’audit de l’administration fiscale par la Cour des comptes.

Abdou Diouf Junior de africapetromine.net (avec NRGI)